深化行政执法体制改革 打造基层综合执法徐州模式

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“深化行政执法体制改革”“完善基层综合执法体制机制”。2023年9月，国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，进一步对全面推进严格规范公正文明执法、协调推进行政执法体制改革作出安排部署。徐州市是江苏省基层综合执法规范化建设的唯一试点城市，在改革攻坚中充分彰显责任担当，聚焦基层综合执法体制机制不畅、执法力量配备不足、执法素质能力不强等突出问题，大力推动体制机制创新，率先在省内建立由城管部门归口管理的镇街综合执法管理体系，推动基层综合执法队伍素质和形象全面提升，执法服务效能和水平不断提高，执法规范建设和保障能力显著增强，切实让企业群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

一、从“多头管”到“一统抓”，理顺权责体系，汇聚基层治理合力。徐州市从压实主体责任、明确分工职责、强化协调联动多角度入手，着力解决“看得见，管不着”“管得着、看不见”等痛点、难点问题，变基层执法“九龙治水”为“攥指成拳”，实现执法力量“扭成一股绳”，基层治理“下成一盘棋”。一是横向厘清权力边界。理顺镇（街道）与赋权部门、监管部门及主管部门之间的职能职责，对权力事项清单实行动态评估管理，加强与赋权部门间的沟通联系，推动落实“谁赋权谁指导、谁委托谁指导”，实现执法“真综合”、力量“真整合”。实施镇（街道）相对集中行政处罚权以来，徐州市共下放18个领域1188项行政处罚权，其中城市管理领域234项、累计行使行政处罚权33880次，下放数量最多、覆盖率最高、行权率最高。二是纵向完善管理机制。根据市委办《关于加强镇（街道）综合行政执法归口管理工作的实施意见》（徐委办〔2023〕91号），成立以地方政府为主导，编制、司法、财政、人社及相关赋权部门等为成员单位的联席会议制度，城市管理部门作为日常办事机构，具体负责统筹、协调、指导、监督、考核等工作，为基层综合执法明确了“大家长”、找到了“娘家人”。三是深化区域协同合作。徐州市城市管理行政执法部门与宿州市城市管理行政执法部门签订结对共建协议，根据《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》梳理共同执法事项，以党建为引领，形成联席会议、联合演练、信用联合惩戒等制度。2023年9月，两地针对毗邻区建筑工地扬尘管控、建筑垃圾擅自跨省堆放倾倒等违法行为开展联合执法，移交移送案件3起，开创建筑垃圾领域跨省市联合执法先河，为探索建立淮海经济区基层综合执法常态化协同机制打下基础，基层综合执法“徐州模式”辐射力持续增强。

二、从“散乱杂”到“齐步走”，加强规范建设，提高管理服务效能。徐州市牢牢把握“严格规范公正文明执法”这一执法工作的生命线，在严格落实“双随机、一公开”“三项制度”基础上，大力实施规范化建设工程，纠治粗暴执法、随意执法、逐利执法等突出问题，变“五花八门”为“整齐划一”，提高基层综合执法工作的严肃性，让“教科书式执法”成为工作中的常态。一是因地制宜出台地方标准。徐州市城管局联合徐州市委编办制定《徐州市基层综合行政执法机构建设和运行规范》，进一步明确徐州市镇（街道）综合执法机构建设、队伍建设、装备建设、数字化建设标准，全市基层综合执法规范化建设有规可依、有章可循。二是全程把关完善制度流程。制发“执法案卷一本书”“执法流程一张图”，实现执法文书、程序、标识、证件、自由裁量“五统一”，建立“执法终端+指挥平台+执法信息平台”全链条信息化模式，落实行政处罚案件“法制员初核、执法机构负责人把关、法制部门审核、执法主体分管领导批准”四级审核制度。三是建立健全执法监督体系。依托“大城管”体系制度优势，由徐州市城管委办公室牵头成立专项督导组，每月对基层综合行政执法工作进行检查指导，相关结果纳入市城市管理综合考核。对全市镇（街道）开展监督检查11轮次，主城区35个镇（街道）完成全覆盖，编发专项通报8期，结合部门联合检查、群众举报投诉、大数据梳理分析等方式，累计排查基层综合执法存在各类问题122例，制定相应整改措施116项。

三、从“接不住”到“专精强”，建强干部队伍，提升基层执法形象。徐州市坚持“扶上马，送一程”，多措并举提升执法人员能力素质，提高解决实际问题能力和服务群众的能力，使每一名执法者都成为合格的法治精神捍卫者、践行者、宣传者，切实增强基层行政执法的权威性和公信力，让执法与民生并肩而行，消除执法者和被执法者的对立。一是扎实开展业务技能培训。制定《徐州市城市管理综合行政执法局2023年法制学习培训工作计划》，常态化开展“你点题、我服务”下基层活动，强化“导师制”培训，组织机关业务精干“下县、下乡”授课培训，建立激励机制引导执法人员参加国家法律资格考试。2023年以来，开展城市管理执法培训16次，协调赋权部门开展业务培训10次，邀请法学、心理学、社会学专家授课讲座5场，组织应急管理、群众沟通等情景模拟训练11场，有效提升执法人员理论能力、业务能力、实践能力。二是加强执法辅助人员管理。修订《徐州市警务和城管辅助人员管理办法》《徐州市城市管理执法协管人员和镇（街道）综合执法辅助人员管理办法》，明确编制管理、组织人事等相关部门做好执法人员、辅助人员招录、管理等方面的工作，提升从业门槛，改善执法辅助人员配置结构，进一步增强从业人员的责任感、归属感和荣誉感。三是深刻转变执法理念。坚持行政处罚与教育引导相结合，严格规范涉企执法行为，对弱势群体、小微企业更多采取包容审慎的柔性执法方式，积极落实“首错不罚、首违不罚”，制定涉企减免处罚和不予行政强制清单126项；践行“721”工作法，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，创新“执法监督网格化”工作机制，开“四进走访”和“城管进社区”等服务基层活动，解决企业群众急难愁盼问题，切实增强幸福感、安全感和获得感。