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苏州张家港:先行先试 勇立潮头
2018-02-26   来源:《张家港日报》  字体:

  

      凤凰镇,张家港市的南大门,凤凰山、凤凰湖、万亩桃园天生丽质;恬庄老街、河阳山歌馆静静地诉说昔日的辉煌;工业区外企集聚、城市繁华有序、村庄整洁靓丽、河道水清岸绿……自然风光、历史文化、现代文明在这里交融。

  

      在凤凰镇,除了这些看得见的外在之美,更有看不见的内涵之美。2011年以来,该镇作为江苏省首批20个强镇扩权改革试点镇之一,在上级党委政府的领导下和相关部门的关心支持下,扎实推进行政管理体制改革。综合执法改革是其中的一项重要内容,历经6年多时间的艰辛探索,目前已经形成科学的执法架构、高效的执法流程和完善的监督机制,并积累宝贵的经验,在试点镇中走在前列。《张家港市凤凰镇综合执法的实践与探索》经验文章被中编办杂志刊登,凤凰镇改革成果受到了充分肯定。

  

      多个“大盖帽”合并为1个“大盖帽”

  

      “10个大盖帽围着1个破草帽”。这是多年前对多部门执法的一个经典比喻。如今在凤凰镇,行使行政执法权的部门只有一个,就是综合执法局,不管是哪个方面的执法人员,都身穿统一制服,形成了“一支队伍管执法”的新格局。凤凰镇新的行政执法体制折射出我国正在推进的镇一级行政体制改革的大背景。

  

      改革开放以来,随着我国经济社会的快速发展,乡镇作为最基层一级政府,承担了越来越多的管理职责。特别是经济发达镇,经济快速发展、人口急剧增长,在社会管理和公共服务方面面临许多新情况新问题,受传统体制机制掣肘越来越突出,影响和制约了进一步发展。一个突出的问题就是权责不相符。经济发达镇一方面承担着极其广泛的管理职责,另一方面由于法律赋予乡镇的执法权限较少,经常处于“不得不管却又无权管”的尴尬境地,造成了乡镇执法权责失衡,学者称之为“小马拉大车”。

  

      对这一现象,现任凤凰镇综合执法局负责人感触颇深。他曾经在镇政府环保科工作,以前发现企业环境违法行为,需要通知市环境监察大队环保中队取证,而环保中队的辖区包括凤凰、塘桥两个镇,有时候等到中队赶过来,已经错过了最佳取证时间,这就增加了执法难度,对违法行为不能及时查处到位。

  

      为破解镇一级政府“有责无权”的困局,2010年江苏省决定在全省选出20个经济比较发达的镇开展行政管理体制改革试点,赋予试点镇部分县级经济社会管理权限,凤凰镇是其中之一。

  

      改革的焦点是市政府赋予镇政府经济管理权限。2012年8月,张家港市政府赋予凤凰镇第一批行政管理权限,2013年12月、2016年11月再次赋权,共涉及18个部门1853项行政执法权限,其中行政处罚1816项,行政强制37项。市委、市政府对凤凰镇的改革试点工作十分重视并大力支持,明确要求相关部门,在权限下放上要“以放为原则,不放为例外”。

  

      “从全省第一批试点镇来看,我们凤凰镇承接的执法权限是最多的。”综合执法局负责人告诉记者。

  

      这次改革,不仅权限下放到镇政府,在执法机制上也有了重大改革,组建相对独立、集中统一的综合执法机构为镇政府职能机构,以镇政府的名义在试点镇辖区内行使相应的行政执法权,由原来的多部门执法改为一个部门集中执法,以便整合行政执法资源,降低执法成本,提高执法效能和水平。

  

      2012年9月28日“凤凰镇综合执法局”正式挂牌成立,是张家港市第一家以镇政府名义行使执法权的执法机构,由此拉开了凤凰镇综合执法改革的序幕。

  

      2012年11月15日发出了第一张以凤凰镇人民政府名义做出的行政处罚决定书。

  

      为了确保执法工作的顺利转移,市相关部门在放权的初期并没有完全撒手不管,第一批放权大多采取委托执法的方式,指导凤凰镇开展执法工作。随着凤凰镇综合执法局机构完善、执法流程规范和业务能力提升,第二、第三批放权为直接放权,市城管局凤凰中队、市安监局凤凰中队、市环保局凤凰中队、市人社局凤凰中队等下派执法机构先后撤销,凤凰镇行政执法工作由“九龙管水”变为“一龙治水”新格局。

  

      在探索、创新中前行

  

      2018年1月18日,苏州市编办体改处负责同志率领张家港市编办、常熟市编办、相城区编办以及列入江苏省第二批强镇扩权试点镇的我市塘桥镇、常熟市海虞镇、相城区渭塘镇相关领导到凤凰镇综合执法局调研后认为,凤凰镇在综合执法改革方面的实践和探索对第二批试点镇有借鉴意义。

  

      作为探索者,凤凰镇和江苏省第一批强镇扩权其他的试点镇一样,在综合执法改革方面没有现成的样本。从2012年到2016年,短短4年时间,共承接了18个市级部门下放的1853项执法权限。如何组建一支高素质的执法队伍?如何建立适合本镇的执法监管模式?如何加强执法监督保证执法质量?一个个问题摆在面前。

  

      由于从零起步,执法专业性人才匮乏。在上级相关部门的大力支持下,先后委派19名业务骨干到凤凰镇综合执法局挂任局长助理,后留任3人;同时,整建制划归凤凰镇综合执法局近20人,从凤凰镇其它局室挑选业务骨干充实综合执法局近10人,并每年向社会自主公开招录人员充实执法队伍。针对执法人员来源不一、业务能力参差不齐的现状,综合执法局一方面以老带新、以新促老,另一方面加大学习培训。培训形式多种多样,分为体能训练、案卷评查、业务测试、业务讲座、参观学习等。除了局统一安排培训外,每个大队每周选取一个课题开展工作业务探讨,每月安排一次队内培训。2017年上半年,凤凰镇所有符合条件的在编人员参加了苏州市行政执法资格考试,通过率达到93%,远远高于全市75%的平均水平。目前凤凰镇综合执法持证人数为87人,在全镇范围内实现对执法人员的统一调度。

  

      该镇积极探索适合自身的执法模式,先将城市管理、安全生产、环境保护、劳动监察、建设、规划、水利、市场监管等八大重点领域进行整合,分区域管理,与条线部门建立领域内合作,在内部形成区域内互助的执法保障机制,逐步实现“不分领域,分区域”的综合执法模式。

  

      为了确保执法的规范性,凤凰镇综合执法局出台了一系列制度,按照权力清单、工作职责和流程、行政执法制度、内部管理制度、行政执法文书、行政处罚自由裁量六大分类,编制《凤凰镇综合执法局行政执法系列制度汇编》,形成一套系统、规范、有效的制度体系。在执法过程中,依托凤凰镇集成改革指挥平台,利用现代网络数字技术全过程留痕,依照不同行政权力类别和作用制作电子信息处理流程,所有权力事项公开透明运行。

  

      在执法监督方面实施“双随机”抽查,细化设置抽查的人员、对象和事项,根据抽查情况对管理对象逐项检查。通过双随机抽查,有效解决了执法检查中人情执法和选择性执法问题。另外,严格执行自由裁量和行政处罚案件“五级把关制”,对照责任清单,细化裁量阶次和罚款幅度;行政处罚合议小组对重大行政处罚案件实行集体会商,实行承办人、法制员、大队负责人、法制科、合议小组五级审核把关制。

  

      建立新机制、破解旧难题,这是凤凰镇综合执法改革带来的新气象。

  

      ——推行“AB岗”工作制度,要求每一位执法人员掌握多项执法业务技术,实行“一专多能、一岗多责”,队员之间相互轮换,执法力量得到最大优化。凤凰镇综合执法局负责人表示,未来执法队员将向全能型执法发展。

  

      ——划分执法网格,全镇按照镇、村、社区划分1个一级网格、21个三级网格、71个四级网格,将执法人员分类分配到各网格,通过手机APP软件、移动执法装备、GPS车载定位、IPAD等智能化终端设备,实现了三级网格的动态管理。

  

      ——整合执法平台,打通综合执法局与行政审批、管理服务间的信息壁垒,实现政务数据共享,整合“城市E管家”“12345便民服务”“12319城管”“12369环保投诉”等服务系统资源,对咨询、建议、求助、投诉、举报等事项实现统一受理、统一督办、统一考核,形成上下联动、横向联通、规范高效的运行机制。

  

      凤凰镇综合执法改革受到许多企业的肯定和点赞。江苏富淼科技有限公司安环部负责人于洋深有感触地说:“凤凰镇实施综合执法,安全、环保两个条线共同实施执法检查,企业同一个部门进行接待,只需陪同一次,安全、环保问题就全部解决,避免过多执法干扰,使企业能够安心从事生产工作。”

  

      奉法者强则镇强

  

      2017年凤凰镇实施行政处罚553件,执法量在苏州各镇中处于前列。记者了解到,2017年该局仅安全、环保、劳动监察类案件作出行政处罚决定98起、处罚金额达369.77万元,分别比2016年增长540%、900%。

  

      “随着机构、制度、流程的完善,近两年来,凤凰镇的执法量呈现爆发式增长。”综合执法局负责人告诉记者。

  

      不仅执法数量走在全市前列,执法质量也处于领先地位。6年多来,凤凰镇累计开展各类执法检查6000多次、行政处罚3000余起、处罚金额800多万元,未发生一起行政诉讼和行政复议。综合执法规范化建设连续5年被列入张家港市“依法行政示范项目”。

  

      强有力的执法工作为凤凰镇社会经济发展提供了强大的监管保障。违建执法现由综合执法局实施,采取属地管理、分级负责,并借力第三方拆违服务,取得了明显成效。2017年凤凰镇在全市区(镇)“两违”治理工作年终综合评定中获得第一名的骄人业绩。

  

      高水平的行政执法还直接惠及全镇人民群众。2017年5月4日上午,执法人员在日常巡查时发现,位于镇北路的一家机械制造厂正在搭建面积达360平方米的一跨单层钢结构建筑,现场已搭建完成钢结构主体。执法人员依法责令当事人出示相关许可证件,当事人未能出示。执法人员做了现场检查笔录并开具了责令停止违法建设通知书,要求当事人立即停止违法建设行为,同日综合执法局进行立案查处。在各方的共同努力下,该厂在5月18日前主动自拆了厂区东侧的单层钢结构建筑。

  

      该起案件从巡查发现到自拆完成仅用14天。因为综合执法局早期介入,使违章建筑能被早发现、早制止、早拆除,不仅减少了拆违成本,也提高了处置效率。

  

      谈到拆除违建,综合执法局戴雷感慨道:“过去管理违建由多个部门负责,职能交叉,明确哪个部门负责都要好几天,到时违建早就盖好了,处理起来耗时长、成本高、难度大。现在都是综合执法局统一管理,我们内部有细化的分工,对外则是一支执法队伍,对违建能及时发现、处置。”

  

      奉法者强则镇强。高水平的执法有力促进了凤凰镇经济社会的发展。2017年,全镇实现地区生产总值、公共财政预算收入、工业开票销售收入分别同比增长9%、8%和18%。在经济高速发展的同时,凤凰镇的文明创建也取得骄人业绩。

  

      如今走在凤凰镇城乡,路面、墙面干净整洁;违建消失不见,宅前屋后堆放整齐;生活垃圾统一收集……一个富强、美丽、文明、和谐的凤凰小城正展现在世人面前。

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